En la última fase de la tramitación de la ya promulgada Ley de transmisión de energía eléctrica surgió, nuevamente, la discusión sobre la necesidad de contar con autoridades independientes, en sectores clave de nuestra institucionalidad administrativa económica, cuya característica esencial sea, por una parte, la especialización y racionalidad técnica de sus decisiones y, por otra, su autonomía respecto de los gobiernos de turno.
En el análisis del tema cabe distinguir las dos labores que realiza el Poder Ejecutivo: por una parte el gobierno de la Nación (unido a la actividad política-legislativa y a la retención del poder) y, por otra parte, la labor de administración (relacionado con los servicios públicos, la ordenación de la actividad de los particulares y el fomento de la economía). El Poder Ejecutivo, con el Presidente de la República a la cabeza, tiene ambas tareas a la vez: gobernar y administrar; ambas están confundidas en la práctica, dado que las suele realizar una misma autoridad. Pero son distintas y cabe distinguirlas. De ahí que los ministros y directores de servicios tienden a confundirse pensando que algunos órganos administrativos de esos tres sectores mencionados (Comisión Nacional de Energía, en el sector eléctrico; Dirección General de Aguas, en el sector aguas; Superintendencia del Medio Ambiente y Servicio de Evaluación de Impacto Ambiental, en el sector del medio ambiente) son órganos puramente técnicos y especializados, cuyas decisiones son siempre tomadas con racionalidad técnica, pues eso es irreal. Sin cuestionar la calidad técnica de sus funcionarios, lo que importa es que cada decisión de esos órganos sea autónoma; pero en verdad estos son a la vez órganos de gobierno con una independencia técnica bien limitada del poder político, pues sus decisiones siempre dependen del gobierno de turno, por mucho que se las desee revestir de tecnicidad.
Racionalidad técnica (para ello, alta especialización) y autonomía, entonces. Las autoridades administrativas independientes (que son órganos administrativos y no de gobierno), creados para materias de alta relevancia social, deben tener autonomía respecto del gobierno (dedicado más a labores de política estricta) en la ordenación, regulación y toma de decisiones y destinos en materias que la sociedad entiende relevantes, en especial cuando es necesario tomar decisiones de alta racionalidad técnica; es el caso de los bancos centrales. Por cierto estos órganos están sujetos a la Ley (que fija el Poder legislativo) y sus decisiones están sujetas a control jurisdiccional. Su autonomía es respecto del gobierno (Presidente y sus ministros).
Por ejemplo, el caso de la energía, los recursos naturales, el medio ambiente, son sectores de la vida social que están íntimamente vinculados con el desarrollo sostenible y el bienestar económico; obsérvese sólo el caso de las aguas, dada la condición de insumo esencial para el saneamiento (se la considera un derecho humano) y de toda actividad económica, en especial servicios sanitarios, industria en general, minería, agricultura, fruticultura, viti y vinicultura. La independencia del poder central es el único modo en que se impide que los gobiernos de turno rompan la racionalidad técnica que debe primar en la ordenación administrativa de estos sectores, inmunes a la corrosión que a veces producen los criterios puramente políticos; pues éste es legítimo en las decisiones gubernativas y legislativas, pero no en todas las decisiones administrativas de las sociedades modernas y tecnificadas.
El modo en que las democracias modernas han incorporado la racionalidad técnica en las decisiones relevantes, como las propias de los sectores energía, aguas o medio ambiente, es mediante la creación de autoridades administrativas independientes (también llamadas agencias), que son autónomas del gobierno (independent agencies, en USA; quangos, quasi autonomous non governmental organisations, en el Reino Unido; autorités administratives inndépendantes, en Francia; autorità amministrative indipendenti, en Italia; en fin, autoridades independientes, en España). Su legitimidad democrática está fuera de toda duda (son creadas por la Ley, colegiadas, con sistemas de designación diversos, algunos similares a los bancos centrales, buscando alejarse de una decisión puramente política; en nuestro país tenemos varios modelos). Es la autonomía, tanto de origen como de decisión, la que se constituye en un remedio a la intromisión de los gobiernos de turno en las decisiones técnicas.
El objetivo principal de estas autoridades independientes es determinar algunos estándares técnicos y dirigir procedimientos en su materia; o sea, tareas eminentemente técnicas, no políticas. Sin embargo, al depender de los Ministerios respectivos, y de ahí del Presidente de la República, estos órganos siempre se encontrarán subordinados a los criterios políticos imperantes en el gobierno de turno, ajenos a veces a toda consideración técnica de eficacia, eficiencia u otros estándares, al momento de ejercer sus atribuciones, lo cual no es conveniente en un órgano llamado a ejercer potestades tan sensibles en la sociedad y en el crecimiento económico. La creación de unas autoridades administrativas independientes, autónomas del gobierno, requeriría, no obstante, harta generosidad democrática, lo que no es usual en los representantes políticos, que militan tan fuertemente en búsqueda del poder, el que una vez obtenido usualmente no lo desean compartir.
Para eso hay que cambiar la institucionalidad, y cabe crear autoridades administrativas independientes autónomas en cuanto a su origen y decisión; tecnificadas y especializadas; dotarlas de una dirección colegiada, y siempre sujetas a un control jurisdiccional, también especializado.
En áreas muy técnicas, en que las consideraciones políticas suelen ser cambiantes y supeditadas al gobierno de turno, una real autonomía de los órganos administrativos constituye una garantía de certeza para los ciudadanos que se desenvuelven en los sectores en que las decisiones de esos órganos inciden; ello pues mientras más alejada esté la decisión de la militancia o coyunturas políticas, la sociedad se formará la convicción de que decidirán siempre conforme a criterios o estándares técnicos y económicos racionales.

 

Alejandro Vergara Blanco
Profesor titular de Derecho Administrativo
Pontificia Universidad Católica de Chile
[Voces, La Tercera, martes 26 de julio de 2016]